Généralités

Taxes et Participations d’urbanisme

Préparé par Eric Raimondeau Urbaniste qualifié OPQU, Administrateur au CFDU, Vice Président de l’association Urbanistes des Territoires.   

 Généralités

 La notion d’aménagement

 Définition de l’aménagement au sens du L 300-1 du code l’urbanisme :

 « Les actions ou opérations d’aménagement ont pour objet de mettre en œuvre :

• Un projet urbain
• Une politique locale de l’habitat
• D’Organiser le maintien l’extension ou l’accueil des activités économiques
• De favoriser le développement des loisirs et du tourisme
• De réaliser des équipements collectifs
• De lutter contre l’insalubrité
• De permettre le renouvellement urbain
• De sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels »

 La diversité de la nature des opérations possibles oblige à diversifier les montages financiers : privés ou public. Certains projet ne pouvant s’envisager qu’avec des financements publics.

 L e financement de l’aménagement ne peut se concevoir de manière identique selon qu’il s’agira de rénover de l’habitat ancien ou d’une urbanisation nouvelle

 Notion de branchement et de d’extension de réseau

Article L 332-15

 1 ) La notion d’équipement propre :

L’autorité qui délivre l’autorisation de construire, d’aménager, ou de lotir exige, en tant que de besoin, du bénéficiaire de celle-ci la réalisation et le financement de tous travaux nécessaires à la viabilité et à l’équipement de la construction, du terrain aménagé ou du lotissement, notamment en ce qui concerne la voirie, l’alimentation en eau, gaz et électricité, les réseaux de télécommunication, l’évacuation et le traitement des eaux et matières usées, l’éclairage, les aires de stationnement, les espaces collectifs, les aires de jeux et les espaces plantés.

Les obligations imposées par l’alinéa ci-dessus s’étendent au branchement des équipements propres à l’opération sur les équipements publics qui existent au droit du terrain sur lequel ils sont implantés et notamment aux opérations réalisées à cet effet en empruntant des voies privées ou en usant de servitudes.

 2) La cas particulier des réseaux d’eaux potable et d’électricité

Toutefois, en ce qui concerne le réseau électrique, le bénéficiaire du permis ou de la décision de non-opposition est redevable de la part de la contribution prévue au troisième alinéa du II de l’article 4 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l’électricité, correspondant au branchement et à la fraction de l’extension du réseau située sur le terrain d’assiette de l’opération, au sens de cette même loi et des textes pris pour son application.

 3) Utilisation du domaine public et prise en charge financiere

L’autorisation peut également, avec l’accord du demandeur et dans les conditions définies par l’autorité organisatrice du service public de l’eau ou de l’électricité, prévoir un raccordement aux réseaux d’eau ou d’électricité empruntant, en tout ou partie, des voies ou emprises publiques, sous réserve que ce raccordement n’excède pas cent mètres et que les réseaux correspondants, dimensionnés pour correspondre exclusivement aux besoins du projet, ne soient pas destinés à desservir d’autres constructions existantes ou futures.

En cas de classement ultérieur dans la voirie et les réseaux publics, les travaux exigés au titre des équipements propres n’ouvrant pas droit à l’action en répétition prévue à l’article L. 332-30.

L’autorité qui approuve le plan de remembrement peut imposer les mêmes obligations aux associations foncières urbaines de remembrement autorisées ou constituées d’office.

 Analyse de cet article

1. l’autorité  exige lors d’une opération la réalisation des travaux de viabilisation nécessaires  à l’équipement du secteur. Il s’agit donc là d’équipements propres.
2. La notion d’équipement propres s’étend aussi aux raccordements de ceux-ci sur les équipements publics existants au droit du terrain. Il s’agit principalement des réseaux mais le raccordement de la voie interne d’une opération sur une voie publique existante rentre aussi dans ce cadre.
3. La  raccordement sous voie publique est possible mais doit être inférieur à 100mls et être à l’usage exclusif du projet en cause. Si ce raccordement peut être utilisé par d’autres constructions à venir, cela ne peut se faire qu’en instaurant un régime de participations de type PVR ou PUP pour en répartir le coût entre tous les usagers.
4. Cette possibilité est offerte uniquement pour les réseau d’eau et d’électricité.
5. Pour le réseau d’assainissement, le branchement relève du L 1331-2 du CSP : « la commune peut exécuter d’office les parties de branchements situés sous la voie publique » et «  est autorisée à se faire rembourser par les propriétaires intéressés.. »    
6. ccord du demandeur qui doit être exprimé avant la délivrance de l’autorisation

 Qu’entend-t-on par taxes, redevances, participations

 La REDEVANCE trouve sa contrepartie dans un service rendu par la collectivité et son montant est fonction du coût du service. Exemple avec la redevance assainissement qui est fonction de la consommation d’eau.

 La TAXE correspond également à un service rendu par la collectivité mais son montant n’est pas directement proportionnel au coût du service.

 La PARTICIPATION D’URBANISME à vocation à financer un équipement public et non le coût d’un service. Elle est affectée à une dépense donnée.

 Attention : certaines contributions peuvent être qualifiées de taxes ou de redevances (exp TDENS ou TDCAUE).

Les contributions d’urbanisme peuvent être regroupées en deux catégories

 1)     Contributions à caractère fiscal :

Contributions obligatoires et ayant vocation à assurer un financement global et forfaitaire des équipements ou missions générales d’aménagement des collectivités.

TLE, TDENS, TDCAU, taxe complémentaire à la TLE en Ile-de-France.

Versement dépassement de PLD, redevance pour la construction de bureaux en Ile-de-France (caractère fiscal reconnu par le CE).

 2)     Contributions non fiscales – les participations d’urbanisme :

Le montant mis à la charge des constructeurs ou aménageurs est en règle générale en rapport avec le besoin d’équipement généré par l’opération et qui sera satisfait par la collectivité :

PRE, participation à la réalisation de parcs publics de stationnement, PVR, participation à la réalisation d’équipements publics exceptionnels, cession gratuite de terrain, participation en secteur d’aménagement (PAE).

 3)     Redevances :

Le Conseil d’Etat a reconnu à certaines participations le caractère de redevance c’est-à-dire une rémunération pour service rendu par un service public.

PRE, Participation pour réalisation de parcs publics de stationnement, participation pouvant être exigée d’aménageurs ou de lotisseurs comme contributions aux dépenses d’équipements publics.

 Le fait générateur d’une taxe et (ou) participation

 L’information des taxes et participations dans le certificat d’urbanisme

 Le décret n° 2007-18 du 5 janvier 2007 pris pour l’application de l’ordonnance n° 2005-1527 du 8 décembre 2005 relative au permis de construire et aux autorisations d’urbanisme institue le certificat d’urbanisme informatif (CUa) et le CU opérationnel (CUb).

Le certificat d’urbanisme en fonction de la demande présentée indique « … la liste des taxes et participations  applicables à un terrain » (L410-1).

 Le régime des taxes et participations existant à la date de délivrance du CU ne « peut être remis en cause » (L410-1) si une ADS est déposée dans le délai de validité de 18 mois du CU.

De ce fait, si de nouvelles taxes ou participations sont instituées après la délivrance du CU et avant la délivrance du PC elles ne seront pas exigibles à l’occasion de la délivrance de l’autorisation. Disposition voulue par la loi SRU pour stabiliser le régime des contributions pour une opération précise.

 Un CU qui oublie de mentionner les taxes est entaché d’illégalité.

 La déclaration préalable – Le permis de construire- Le permis d’aménager

 C’est l’arrêté de l’autorisation du droit des sols qui prescrit la taxe ou la participation en application des législations concernées (exemple art. 1723 quater du CGI pour la TLE).

 L332-6 : « Les bénéficiaires des autorisations de construire ne peuvent être tenus que des obligations suivantes : »

 Caractère limitatif en relation avec le lien direct et le principe de proportionnalité (voir aussi tableau synoptique).

 R 424-7 : « Lorsque la décision met à la charge du bénéficiaire du permis une ou plusieurs des contributions mentionnées à l’article L 332-28, elle fixe le montant de chacune d’elles »

« L’arrêté précise la nature et le montant des contributions » (art. A424-5).

 Même chose lorsque il s’agit de cession gratuite de terrain ou lorsque il y a contribution sous forme d’exécution de travaux.

Si un grand nombre de contributions relèvent du code de l’urbanisme (participations notamment) les différentes taxes relèvent d’autres législations. Exemples pour la TLE, il s’agit du code des impôts (art 1585-A) pour la PRE du code de la santé publique).

La prescription de ces contributions dans l’arrêté relève du code de l’urbanisme (L332-28).

 Une décision tacite n’exonère pas le pétitionnaire des taxes et participations dont il est redevable.

 L’autorité dispose de 2 mois après une autorisation tacite (permis ou DP) pour fixer par arrêté les participations exigibles par le bénéficiaire du permis ou de la décision sur la DP (L434-6 et R 424-7 et R 424-8).

 L’exigence illégale de taxes ou participations n’a pas d’effet sur les autres dispositions d’une autorisation de construire (L332-7 – jurisprudence arrêt Plunian du conseil d’Etat du 13 novembre 1981).

1)      la recevabilité des demandes d’annulation des prescriptions financières illégales au-delà du délai contentieux de deux mois à compter de la notification de la décision est admise.

2)      Les permis de construire et les autorisations de lotir sont des actes dont les prescriptions financières sont divisibles de l’ensemble de l’autorisation. Ces prescriptions peuvent alors être annulées par le juge sans que l’autorisation elle-même soit remise en cause.

la non opposition à une DP ne peut pad être retirée.

 Un PC , PA ou permis de démolir, tacite ou explicite ne peut être retiré, s’il est illégal, que dans les trois mois suivant la décision. Passer ce délai, il ne peut être retiré que sur demande explicite de son bénéficiaire (L424-5)

 L’autorité doit visée les délibérations institutives des participations mises en place.

 En application de jurisprudences, les contributions ne sont exigibles que si elles figurent dans l’autorisation qui en constitue le fait générateur même si aucune disposition législative ou réglementaire n’impose de faire figurer la TLE et autres taxes assimilées dans l’arrêté de l’autorisation.

Il n’est pas possible d’imposer ces contributions après la délivrance de l’autorisation initiale que ce soit par un titre de recette ou même à l’occasion d’un permis modificatif (exception la participation pour non réalisation de aires de stationnement).

 Lorsque l’une des taxes ou des contributions est annulée pour illégalité un nouvel arrêté doit être pris pour prescrire une taxe ou une contribution (L332-7).

 Possibilité pour la collectivité de ne pas accorder le permis si elle n’est pas en mesure d’indiquer à quelle échéance les travaux de réseaux publics peuvent être réalisés.

 L’article L 11-4 précise : « Lorsque compte tenu de la destination de la construction (..) des travaux portant sur les réseaux publics (eaux, assainissement électricité) …) sont nécessaires (…) » l’autorisation du droit des sols « ne peut accordé si l’autorité compétente n’est pas en mesure d’indiquer dans quel délai et par quelle collectivité (ou concessionnaire) ces travaux doivent être exécutés.…) 

 Possibilité de refuser un permis sur la base :

 a) de l’article R 111-13 : Réalisation par la commune d’équipement publics nouveau hors de proportion avec ses ressources actuelles ou s’il impose un surcroît important des dépenses de fonctionnement des services publics

 b) de l’article  R111-14 : « En dehors des zones urbanisées des communes le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observations de prescriptions spéciales s’il est de nature par sa localisation ou sa destination »  :

b1) Favorise le mitage incompatible avec les espaces naturels environnant

b2) Compromet les activités agricoles ou forestières

b3) Compromet la mise en valeur des substances issues des mines ou des carrières (code minier)  

 Le registre des participations

 Les participations demandées doivent être inscrites au registre des participations (L332-29). La forme des registres est indiquée par les articles R332-41 et R332-42. Il doit être paraphé par le maire.

« Les contributions prescrites par l’autorisation ou l’acte mentionné à l’article L 332-28 ainsi que celles exigées dans le cadre des zones d’aménagement concerté ou des projets urbains partenariaux sont inscrites sur un registre mis à la disposition du publics »

 Doivent y être inscrits : la référence de la décision, les caractéristiques de(s) la participation(s) et le nom du bénéficiaire, la date d’inscription sur le registre et les dates des différents versements.

Au terme de l’article L 332-30 :

Les taxes et contributions, de toute nature, obtenues en violation des articles L331-4 et L332-6 sont réputées sans cause et (….) « sujettes à répétition ».

 En vertu du L 332-28 et par application concomitante du L332-6-1 (2°) et du L 332-9 les contributions concernées sont les suivantes : la PRE, la participation pour non réalisation de stationnement, la participation pour équipement publics exceptionnelles la PVR, les cessions gratuites, les participations en PAE, les participations en ZAC

L’instauration d’un PUP relève de la collectivité compétente en matière de Plan Local d’Urbanisme.

Par application du L 332-29 , si un EPCI est compétent pour l’élaboration des documents d’urbanisme, c’est à lui qu’il appartiendra d’ouvrir un registre même s’il n’est pas compétent pour délivrer les autorisations du droit des sols.

Aux termes de l’article L 332-30 :

Cette inscription sur les registres fait courir l’action en répétition qui se prescrit par cinq ans à compter du dernier versement des prestations indument exigées.

« Les sommes à rembourser (…) portent intérêt au taux légal majoré de cinq points ».

Le Plan Local d’Urbanisme et son zonage

Le cas des équipements :

1)      En zone U : obligation pour la commune de les réaliser même si la collectivité peut refuser un PC en raison de leur insuffisance. Articles L111-4 et R123-5.

2)Il ya certes obligation pour la collectivité de les réaliser mais il ne lui est pas interdit de rechercher des recettes au travers des différents taxes et participations pour les financer.

3)      En zone 1AU : délivrance des autorisations d’urbanisme soit dans le cadre d’une opération d’ensemble soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes.

 4)      En zone 2AU : équipements insuffisants.

 En fonction des zonages, le développement urbain se déroulera soit sous forme d’autorisation du droit de sols, de lotissements ou de ZAC.

 En fonction de la nature de l’opération et des modalités de procédures, les modes de financements de l’opération se feront suivant les contributions financières proposées par le code l’urbanisme.

De l’importance d’une démarche projet

 A) Anticiper l’évolution du territoire à moyen voir à long terme. Et ce de part la connaissance du terrain que l’on peut avoir comme acteur de proximité dans la commune

Anticiper lors de l’évolution du Plan Local d’Urbanisme, de l’instruction des Autorisations du Droit des Sols (ADS)

 B) Le plus en amont possible lancer les études préalables. Recensement des équipements de toutes natures à réaliser et niveau de qualité à envisager, SHON prévisionnelle des projets à venir, état du foncier, etc., etc.

Æ       Importance de chiffrer au plus précis avec des prestations en rapport avec le projet

Æ       Prendre en compte la difficulté inhérente à cet exercice. Participation financière de la collectivité en cas d’erreur.

Æ       Prise en compte de la gestion dans le temps des équipements.

C) Etudier la faisabilité économique. Mise en perspective du projet du projet au regard du coût des travaux et des recettes.

Æ       Prendre en compte l’impact financier des équipements à réaliser sur le budget du projet.

 D) Définir ensuite l’outil de financement le mieux adapté aux caractéristiques de l’opération  et aux contraintes du terrain.

Æ       Comparer les recettes espérées par les différents outils à disposition pour définir celui le mieux adapté au projet.

 E) Concertation et/ou information des riverains ou de la population environnante

 F) Travailler le plus en amont, tout au long du processus, avec les acteurs concernés par le portage du projet.

Æ       Programmation de réunions de travail avec le(s) porteur(s) du projet et son maître(s) d’œuvre(s).

Æ       Travailler en lien avec les différents concessionnaires de réseaux

 G) Intégrer dans la démarche la validation politique et l’acte de décisionnel de la compétence des élus sur la (les) proposition(s) des services.       

 F) Evaluation : 

Coûts réels des travaux

Respect des budgets et des échéances

Atteinte des objectifs fixés aux équipements à réaliser