Projet Urbain Partenarial

Le Projet Urbain Partenarial (PUP)

Eric RAIMONDEAU Urbaniste Qualifié OPQU, intervenant CNFPT, Consultant . Article paru dans la revue Technicité N° 183 du 8 février 2010.

L’article 43 de la loi de Mobilisation pour le Logement et la Lutte contre l’Exclusion, (MOLLE) désignée aussi loi Boutin du nom de la ministre du logement lors de la publication de la loi le 25 mars 2009, a institué le PUP, pour financer des équipements publics à réaliser lors d’une opération d‘aménagement.

D’application immédiate, ses dispositions sont insérées aux articles L 332-11-3 et L 332-11-4 du code de l’urbanisme.

Les conditions d’application de ce nouvel article :

Depuis la loi d’Orientation Foncière de 1967, et l’institution la Taxe Locale d’Equipement (TLE) , aux lois Aménagement de 1985 qui créent le Programme d’Aménagement d’Ensemble (PAE), la collectivité prescrivait la mise en place de la fiscalité de l’urbanisme de manière unilatérale puis l’imposait aux aménageurs et constructeurs. Seules ces catégories d’acteurs de l’aménagement se trouvaient en face de la collectivité.

Les nouveaux articles définissent un cadre qui fait évoluer le mode de gouvernance qui guide la mise en place d’un financement d’équipements publics.

« Dans les zones urbaines et les zones à urbaniser délimitées par les Plans Locaux d’Urbanisme ou les documents d’urbanisme en tenant lieu lorsqu’une ou plusieurs opérations d’aménagement ou de construction nécessitent la réalisation d’équipements autres que les équipements propres mentionnés à l’article L 332-15,, le ou les propriétaires de terrains, le ou les aménageurs et le ou les constructeurs peuvent conclure avec la commune ou l’EPCI compétent en matière de Plan Local d’urbanisme ou le représentant de l’Etat (….) une convention de projet urbain partenarial prévoyant la prise en charge financière de tout ou partie de ces équipements »

A la lecture de cet article, il est tout d’abord surprenant d’un premier abord de pouvoir conclure un PUP dans des zones urbaines alors qu’en général ces zones sont suffisamment équipés. Elles ont été généralement classées comme telles dans le respect de l’article R 123-5 qui stipule que « peuvent être classés en zone urbaine les secteurs déjà urbanisés et les secteurs ou les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter.

De même, la notion d’opération d’aménagement ou de construction n’est pas clairement définie par le texte.

Que sous entend cette locution d’opérations d’aménagement? Peut il s’agir de la simple construction d’une maison ou de quelques maisons au nombre réduit ou d’une opération de plus vaste envergure ? La dénomination Projet Urbain semble sous entendre un lien avec une opération d’envergure.

Ce nouvel article intègre désormais une nouvelle catégorie d’acteurs au travers des propriétaires de terrains. Nous y reviendrons plus loin dans cet article mais l’intérêt de ce dispositif est de savoir sur pourra lutter contre la rétention foncière.

« Cette convention ne peut mettre à la charge des propriétaires fonciers, des aménageurs ou constructeurs que le coût des équipements publics à réaliser pour répondre aux besoins des futurs habitants ou usagers des constructions à édifier dans le périmètre fixé par la convention ou, lorsque la capacité des équipements programmés excède des besoins la fraction du coût proportionnelle à ceux –ci »

La convention fixe les délais de paiement. La participation peut être acquittée sous forme de contribution financière ou d’apports de terrains bâtis ou non bâtis.

C’est donc un véritable nouveau mode de financement qui est institué par cet article de loi. Une nouvelle contribution d’urbanisme est donc mise en place. Ce n’est ni une redevance ni une taxe et qui de fait est déjà dénommé participations.

Ce qui est novateur c’est qu’Une nouvelle catégorie d’acteur apparait pleinement prise en compte celle des propriétaires de terrain. Jusqu’à présent seuls étaient concernés les constructeurs et les aménageurs

Mais Comment ce nouveau mode va-t-il trouver une place parmi tous les dispositifs existants parmi le code de l’urbanisme. Quels sont les caractéristiques qui pourraient le mettre en exergue par rapport aux autres dispositifs ?

Dans le PAE, le préfinancement des travaux n’est pas possible. La commune avance des fonds pour les commencer sans savoir à quelle échéance elle recouvrera la totalité des recettes ni qu’elle en sera le montant final. Le calcul de la participation est assis sur une quotité de SHON qui peut dans le temps s’avérer aléatoire surtout si l’aménageur s’avère défaillant.

Au cours des débats parlementaires, le législateur a décidé de maintenir ce dispositif dont le champ d’application diffère de celui du PUP. En effet de l’application du L 332-9 il ressort que le PAE peut aussi être mis en œuvre dans les communes sans PLU ou c’est le Règlement National d’Urbanisme (RNU) qui s’applique.

Une évolution notable s’est produite avec La Participation pour Voirie et Réseaux (PVR) issue des lois Solidarité et Renouvellement Urbain de 2000 et Urbanisme et Habitat de 2003.

En effet, La PVR est certes exigible lors de la construction mais, comme le permet l’article L 332-11-2 ? « … les propriétaires peuvent conclure avec la commune une convention par laquelle ils offrent de verser la participation avant la délivrance d’une autorisation de construire »

En réalité, cette convention est rarement mise en œuvre. Les propriétaires souhaitent vendre leurs terrains rapidement, au prix le plus fort, et laisser à leurs acquéreurs la charge du suivi des travaux de viabilisation en lien avec les services techniques des villes.

Reste qu’après avoir signé le compromis de vente du terrain et obtenu l’arrêté de permis de construire, nombre d’acquéreurs se désistent car cette participation renchérit considérablement le prix du foncier et par voie de conséquence le coût global de leur opération immobilier.

Et le propriétaire initial se retrouvent avec son terrain pour lequel il ne trouve pas preneur car bien souvent il refuse de diminuer de prix de vente au m² tout ou partie du montant de la participation.

La souplesse d’un nouveau cadre contractuel :

Le PUP ouvre une première porte vers une négociation contractuelle de l’aménagement entre une collectivité compétente en matière de Plan Local d’urbanisme (PLU) et les aménageurs ou constructeurs et/ou les propriétaires fonciers qui prendront en charge tout ou partie «des équipements publics à réaliser pour répondre aux besoins des futurs habitants »

Le contenu de la convention comprendra entre autres :

1)    Le périmètre, s’il y en a un, couvert par la convention

2)    Les équipements d’infrastructure et de superstructure à réaliser et leur coût.

3)    Le niveau du montant de la prise en charge financière par le(s) contractant(s) de la convention

4)    La forme de la participation : financière ou en apport de terrains bâtis ou non

5)    Le faite générateur et les échéances de paiement des participations

6)    Le délai d’exclusion de la TLE des constructions à édifier à l’intérieur du périmètre sans pouvoir excéder 10 ans.

La collectivité pourra y intégrer d’autres éléments comme par exemple celui d’obtenir des garanties financières en cas de défaillance du contractant.

En revanche, la participation ne pourra pas se faire sous forme de travaux puisque dans ce domaine le droit européen impose une mise en concurrence.

Dans le PUP, les équipements ne sont pas réalisés par l’aménageur ou le constructeur mais par la collectivité. Il n’y a donc pas de transfert de la maîtrise d’ouvrage.

La collectivité connaît donc par avance l’acteur qui lui assurera des ressources financières affectées budgétairement aux équipements à réaliser. Le calendrier de versement lui permettra de commencer les travaux après avoir reçu une première avance financière.

Des gardes fous juridiques :

Une des craintes liée à la mise en œuvre de ce dispositif réside dans lez exigences déraisonnables que pourraient tenir certaines collectivités à l’égard des cocontractants. En cas de refus de prendre en charge un montant plus élevé qu’il ne le devrait, la collectivité pourrait argumenter en se prévalant d’un refus de permis de construire à venir. Mais des gardes fous juridiques existent.

D’abord le lien direct qui doit exister entre la participation reçue par la collectivité et les équipements publics à réaliser.

Ensuite le lien de proportionnalité par lequel on ne peut exiger de financer que les équipements publics répondant au besoin de habitants.

Mais aussi le principe de non cumul qui fait qu’un équipement public financé par un PUP ne pourra donner lieu à une autre participation spécifique.

Enfin dernière précaution pour éviter tout dérapage, le droit à répétition de l’indu par lequel « les taxes et contributions de toutes nature qui sont illégalement obtenues ou imposées sont réputées sans cause ». (voir encadré)

Financement de l’urbanisme négocié :

En matière de fiscalité de l’urbanisme, il n’y a pas de dispositifs idoines. Le mieux adapté sera déterminé à l’issue d’une démarche projet faite d’études de faisabilité techniques et économiques à l’aune d’éléments tenant compte de la spécificité du projet et des acteurs qui y participent.

Ce dispositif vise aussi à diminuer la rétention foncière des propriétaires privées Il se veut incitatif à leur égard. Les collectivités devront donc évoluer pour apprendre à travailler en association directe avec eux dans la mise en oeuvre d’un aménagement urbain négocié. De leur coté, ils devront accepter les orientations politiques d’aménagement sur le secteur, dont ils sont propriétaires, pour qu’il soit ouvert à l’urbanisation.

Conclusion :

Le PUP, qui n’est ni une opération d’aménagement, ni une procédure d’urbanisme illustre cette tendance libérale de dérégulation et de libéralisation des carcans qui pèsent sur les procédures administratives dans le champ de l’urbanisme.

Les élus devront s’emparer de cette nouvelle alternative aux participations déjà existantes. Un urbanisme négocié libérera plus de foncier pour construire plus de logements, notamment sociaux, et combler ainsi le manque cruel qui existe pour accueillir les familles les plus défavorisées.

Un prochain décret précisera les modalités de signature et de publicité de la convention.

NB : Deux exemples de conventions peuvent être mis à votre disposition. Laisser votre demande sous forme de commentaires.

Action en répétition et registres des participations « L’action en répétition de l’indu se prescrit par cinq ans à compter du dernier versement ou de l’obtention des prestations ». Elle est ouverte tant que les participations ne sont pas inscrites sur les registres prévus à cet effet (L332-29  et R 332-41 et R 332-42) ainsi qu’aux acquéreurs successifs. Les sommes à rembourser portent intérêt au taux légal majoré de cinq points. Compte tenu que le PUP relève de la collectivité compétente en matière de PLU, il appartiendra aux intercommunalités compétentes en la matière, d’ouvrir un registre dès l’approbation de la convention pour prévenir tout recours contentieux.

Eric RAIMONDEAU Urbaniste qualifié OPQU, Administrateur au CFDU