La loi ALUR[1] et les zones d’urbanisation future : une meilleure prise en compte de la densification en faveur de la lutte contre l’étalement urbain


Par Eric RAIMONDEAU Urbaniste Qualifié OPQU

Un des objectifs de la loi ALUR vise à renforcer et à accentuer la lutte contre l’étalement urbain et à faciliter la production de logements.

Ce texte législatif important comprend donc des mesures, pour éviter la rétention foncière et optimiser l’utilisation du foncier dans le tissu urbain existant. C’est en ce sens que la loi fait évoluer les dispositions existantes dans les documents de planification. Ainsi, au titre de la loi ALUR le SCOT[2], dans son rapport de présentation, doit identifier, « en prenant en compte la qualité des paysages et du patrimoine architectural, les espaces dans lesquels les plans locaux d’urbanisme doivent analyser les capacités de densification et de mutation.

Le recours à la zone 2AU a été générateur de rétention foncière et de surdimensionnement des zones d’urbanisation future :

C’est ainsi qu’au cours des dernières années, les collectivités ont eu la fâcheuse tendance de classer en zone 2 AU de vastes superficies de terres sans pour autant avoir de véritable projets urbains à y implanter.

Des parcelles à vocation naturelle et agricole étaient donc gelées. Les collectivités les considéraient comme des réserves foncières. Sur certaines d’entre elles se superposait un périmètre de Zone d’Aménagement Différé. Elles étaient ainsi souvent laissées en friche car leur coté non pérenne n’incitait pas le milieu agricole à les investir pour les exploiter et les entretenir sur le long terme.

De plus, le classement en zone 2AU se fait au détriment du renouvellement urbain car pour les promoteurs, urbaniser un foncier vierge se réalise et se valorise plus facilement que dans un tissu urbain existant et contraint.

Les zones AU, sont avant tout des zones naturelles destinées à l’urbanisation future. Elles sont classifiées de deux façons.

Tout d’abord les zones 1AU qui peuvent être urbanisées pour un projet déjà prédéfini car les réseaux de toutes natures sont proches voir passent sous des voies bordant le site. Elles ont souvent été privilégiées pour élargir le périmètre d’un secteur urbanise au détriment des zones U existantes dont la constructibilité pouvait être optimisée.

Puis La zone 2AU, non constructible car insuffisamment desservie à proximité immédiate.

Cette dernière ne peut être ouverte à l’urbanisation qu’après une évolution du document d’urbanisme dans le cadre d’un projet urbain d’ensemble.

L’accentuation de la densification et maitrise de la forme de la ville :

 La loi ALUR a fait évoluer le régime juridique de ces zones dans un objectif d’économie de l’espace pour lutter toujours et encore contre l’étalement urbain. Sont ainsi codifiés à l’article 139 de la loi, des dispositions qui modifient différents articles du code de l’urbanisme pour atteindre cet objectif.

Ainsi, le rapport de présentation devra désormais analyser « la capacité de densification et de mutation de l’ensemble des espaces bâtis en tenant compte des formes urbaines et architecturales.

Le PLU a beaucoup évolué dans sa raison d’être ces dernières années. Les différentes lois votées dans les années 2002 (SRU, MOLLE, Grenelle 1 et 2) ont fait que le strict aspect de planification prévisionnelle était devenu désuet. La loi ALUR va encore plus loin. Avec la loi ALUR, c’est le volet architecture qui se trouve intégré dans le diagnostic puis l’élaboration du PADD et la rédaction des règles. Le fait de parler d’espaces bâtis, de formes urbains et architecturales montre bien l’évolution dans ce domaine. Ce qui n’est pas sans intérêt. La loi supprime en effet le COS et la taille minimale de parcelle. Les règles de gabarit deviennent donc l’alpha et l’oméga de l’implantation et de la forme d’une construction.

Un cadre juridique renforcé pour les zones 2AU :

Au regard des chiffres relatifs à la densification, portant sur des nombres de logements ou des surfaces de plancher créés, devra apparaitre également « une analyse de la consommation d’espace » passée[3] sur les dix dernières années. Ce qui permettra de prendre ensuite des mesures pour densifier et assurer la « limitation de la consommation des espaces naturels agricoles ou forestiers » 

 L’article L 123-1-2 précise que cette « analyse de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers » porte sur les « dix années précédant l’approbation du plan ou depuis la dernière révision du document d’urbanisme »

D’autres gardes fous, pour assurer la maitrise de l’étalement urbain, sont institués :

  • Ainsi à compter du 1er juillet 2015, une révision du PLU sera nécessaire pour toute ouverture à l’urbanisation d’une zone à urbaniser qui ne l’aura pas été dans les neuf ans suivant sa création sauf si des acquisitions significatives de la part de la collectivité ou de l’EPCI compétent[4] ont été réalisées à l’intérieur de la zone.

Une collectivité qui a acquis une part importante du foncier d’une zone 2AU ne sera donc pas obligée de réviser son PLU pour ouvrir à l’urbanisation cette zone même si cette urbanisation intervient plus de 9 ans après la création de cette 2AU[5]

  • De plus « l’ouverture à l’urbanisation d’une zone devra faire l’objet d’une délibération motivée (…) au regard des capacités d’urbanisation inexploitées dans les zones déjà urbanisées et de la faisabilité opérationnelle d’un projet dans ces zones[6]. Sous entendu déjà urbanisées. La motivation de la délibération devra donc clairement exprimé que le projet à réaliser ne peut pas se faire dans les zones déjà urbanisées. Il ne s’agit de montrer au travers de cette délibération que le projet peut se faire dans la zone à ouvrir à l’urbanisation Lanuance est de taille et a son importance (a reformuler 13/10/2014 pour compléter cet article et le remettre sur le blog

 Il s’agit d’un dispositif qui vise à contrôler et à évaluer que le projet envisagé ne peut pas ou n’a pas pu être réalisé dans une zone urbaine existante (type dent creuse ou secteur de renouvèlement urbain) ou dans une zone à urbaniser dont l’urbanisation est en cours

La gestion économe de l’espace passe aussi par une maîtrise renforcée des stationnements des grandes surfaces.

Toujours dans un souci de consommation d’espace, le rapport de présentation devra aussi établir un inventaire des capacités de stationnement ouvertes au public. L’article L123-1-2 du code de l’urbanisme indique que le rapport de présentation dresse à cet effet «  un inventaire des capacités de stationnement de véhicules motorisés, de véhicules hybrides et électriques et de vélos des parcs ouverts au public et des possibilités de mutualisation de ces capacités ».

Il s’agit aussi de vérifier que les capacités de stationnement sont bien calibrées par rapport au besoin réel de stationnement. Lors des études préalables, à la mise en œuvre d’un projet, devra ainsi être étudiée la possibilité de mutualiser les besoins en stationnement avec des aires de stationnement existantes. Ainsi en consommant moins de foncier pour les stationnements, il peut être possible de dégager de potentialités qui seront consacrées à la construction de logements.

A ce titre les surfaces commerciales sont dans le viseur du législateur.

En effet l’article L111-6-1 du code de l’urbanisme stipule que « l’emprise au sol des surfaces(…) affectées aux aires de stationnement (….) ne peut excéder un plafond correspondant aux trois quarts de la surface de plancher des bâtiments affectés aux commerces. (….) Les espaces paysagers en pleine terre, les surfaces réservées à l’auto partage et les places de stationnements dédiées à l’alimentation des véhicules électriques sont déduits de l’emprise aux sols des surfaces affectées au stationnement. La surface des places de stationnement non imperméabilisées compte pour la moitié de leur surface. 

Le législateur veut inéluctablement limiter les nappes de parking que l’on voit dans le périphérie pour desservir les magasins de la grande distribution même si le PLU peut autoriser à excéder la limite des ¾ de la superficie de plancher des bâtiments affectés au commerce.

La prise en compte de la protection de l’environnement est aussi présente dans cet article :

  • la moitié des surfaces, réservées au stationnement, ne devra pas être imperméabilisée. Cette mesure est intéressante pour limiter le ruissellement des eaux en cas de fortes pluies et inciter à faire de la rétention à la parcelle
  • les espaces verts de pleine terre ne seront pas comptabilisés dans les surfaces réservées au stationnement. Cette mesure devrait inciter au verdissement des aires de stationnement et compléter ce qui est dit ci-dessus pour faciliter la création de bassin d’orage ou d’ouvrages de rétention.
  • Les aires de stationnement pour les véhicules propres électriques ou hybrides ne seront pas comptabilisées. Normal quand on veut inciter les gens à se doter de véhicules propres.
  • Idem ci-dessus pour les surfaces réservées à l’auto partage. Les centres commerciaux situées à l’extérieur des villes constituent des opportunités intéressantes pour créer des parkings relais en raison de l’espace dont il dispose.

La loi ALUR parachève une évolution des documents d’urbanisme engagée avec la Solidarité et Renouvellement Urbain. Le sujet évoqué dans cet article n’est qu’un des volets de cette loi qui fait que désormais le PLU devra avoir une vision plus globale à l’échelle d’un territoire qui s’avèrera de plus en plus vaste en raison de la création des Plan Locaux d’Urbanisme Intercommunaux.[7] Au fur et à mesure de la mise en application de toutes ces mesures, c’est une sorte de muraille administrative, comme celle qui engonçait la ville du moyen age dans un périmètre bien défini, qui se met en place pour que nos cités du 21ème siècle empiète de moins en moins sur leur environnement naturel.

5 août 2014. E.R

[1] Loi n°2014-366 du 24 mars 2014 relative à l’accès au logement et à urbanisme rénové Nor : ETLX1313501L validée le 20 mars 2014 par le conseil constitutionnel et publié au journal officiel le 26 mars 2014 

[2] Un peu plus de 150 SCOT sont actuellement approuvés et opposables au tiers et à peine une vingtaine sont compatibles avec les objectifs du Grenelle

[3] L’article L123-1-2du code de l’urbanisme précise à propos du rapport de présentation : Il présente une analyse de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l’approbation du plan ou depuis la dernière révision du document d’urbanisme.

[4] Article L 123-13 4ème alinéa applicable au 1er juillet 2015

[5] La notion d’acquisitions foncières significatives n’est pas définie par la loi. C’est à la collectivité, voir à la jurisprudence, qu’il appartiendra d’évaluer et de préciser cette notion subjective.

[6] Article L 123-13-1 du code de l’urbanisme et d’application immédiate à compter du 27 mars 2014

[7] A Noter que pour lutter toujours plus efficacement contre l’étalement urbain, la loi ALUR durcit les conditions d’application de la constructibilité limitée pour les communes qui ne disposent pas de document d’urbanisme et pour lesquelles c’est le Règlement d’Urbanisme qui s’applique. Le champ d’application de la commission département de consommation des espaces agricoles a dans ce cadre été élargie.

De même, cette loi a supprimé les COS et la disposition relative à la taille minimale des parcelles ce qui devrait aboutir, on ne peut que le souhaiter à plus d’originalité dans la forme urbaine et un bâti plus dense que définira des règles d’implantation et de gabarit.

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A propos urbanismeamenagementfiscalite

Ingénieur Principal dans la fonction publique territoriale. Urbaniste qualifié OPQU. Vice président de l'association Urbanistes des Territoires. Membre du conseil d'administration du Conseil Français des Urbanistes (CFDU) Consultant pour le Centre National de la Fonction Publique Territoriale (CNFPT)
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