REFORME REGIONALE ET PROXIMITE DU CITOYEN


par Laurence Cormier-Topal, Bernard Lensel, Eric Raimondeau de l’association Urbanistes des Territoires.
Article rédigé en septembre 2015. Publication sur sur le site Big Bang Territorial le 9 octobre 2015.

La réforme régionale a traité dans un premier temps un nouveau dessin des territoires puis s’est penchée sur les compétences. Nous remarquions dans un précédent texte (1) que la méthode laissait fortement à désirer et que les 13 nouvelles entités régionales laissent un goût d’aléatoire pour l’avenir. La vraie question n’est pas posée et elle est la suivante : poursuivons-nous la décentralisation dans notre pays ou recentralisons-nous, en rupture avec les trente dernières années ?
Réenchanter une société dubitative vis-à-vis de l’action des pouvoirs publics.
De nombreux élans existent, émanant de multiples structures, groupes et individus différents. Les porteurs de projets très simples, pragmatiques et efficaces ne manquent pas. En face, on trouve un Etat qui a du mal à hiérarchiser ses interventions et à anticiper les actions à mener ; de ce fait, il peine à coordonner et appuyer les domaines nécessaires à traiter, notamment la lutte contre le chômage, l’expression des citoyens à la base et un aménagement du territoire équilibré.
La politique, c’est pourtant et avant tout l’art de concilier, d’initier et d’appuyer un tissu local riche d’émergences. Dans ce contexte de flou cultivé des interventions à chaque niveau, monter un projet s’avère de plus en plus complexe face à une logique de guichet et par des doublons entre Etat et collectivités territoriales. La mise en place des nouvelles Régions va-t-elle pouvoir nous sortir de cette situation ?
De fait, c’est au niveau local que l’on peut plus facilement relier les initiatives, construire des synergies, voire l’avenir d’un bassin de vie. La question de l’adhésion de la société à un projet politique est posée face à la désillusion et au désaveu des politiques vis-à-vis de la population. Il faudrait donc laisser davantage de possibilité d’action à ce niveau local et permettre une créativité plus grande et plus libre à la base.
Partager et engager les forces vives de la société dans les projets.
La notion de projet national est trop vague, trop floue, trop éloignée des préoccupations quotidiennes. Un projet de gouvernement peut s’appuyer utilement sur une synthèse des projets locaux, à l’échelle des bassins de vies, quitte, ensuite, à les transcender.
L’aménagement du territoire, dans ce contexte, prend à nouveau tout sens. Nous ne pouvons que regretter cette mise en sommeil des politiques d’aménagement du territoire qui avaient pourtant porté leurs fruits (les métropoles ont le vent en poupe, au moins dans les textes, mais les « pays loi Voynet » ont été bloqués dans leur développement sans qu’aucune explication rationnelle n’ait été donnée lors de l’élaboration de la loi sur la Réforme territoriale) ; les dégâts collatéraux qui résultent de ce déséquilibre manifeste de l’aménagement du territoire « à la française » sont plus ou moins remédiables ; la désertification de certains territoires est très sensible et risque de coûter fort cher à court ou moyen terme à tout le pays.
La prise en compte de toute la réalité des contraintes, à la fois dans les territoires urbanisés et non urbanisés (2), comme cela se fait dans les pays européens voisins, serait la solution pour sortir de cet imbroglio. Les initiatives à l’échelle territoriale ont pu prendre le relais sur certains territoires structurés, telles les agglomérations de Rennes ou de Montpellier, pour citer deux cas emblématiques, mais avec les différentes « salves » de la réforme territoriale, un grand nombre de secteurs passe « à la trappe » par faute de vision suffisante et de moyens. Le principe de la dynamique d’un projet est la co-construction, l’accompagnement, la présence à l’échelon de proximité, là où les projets constructifs sont lancés.
Sortir du mille-feuille … ou mieux le gérer ?
Le « mille-feuille territorial à la française » s’exprime à plusieurs niveaux : le nombre de strates et le doublonnage entre les strates. Sa clarification est nécessaire. Notre architecture territoriale fonctionne comme une organisation ancienne et complexe et elle a une nette tendance à confirmer cette complexité au fur et à mesure des tentatives de simplification : « Trente ans après les grandes lois de décentralisation, elle a, de surcroît, vieilli (..) la société a beaucoup changé, l’organisation administrative n’a pas suivi » (3)
Le nombre important de strates de gouvernance fait manifestement partie de notre tradition hexagonale ; c’est ainsi qu’après la loi Chevènement, qui avait simplifié et clarifié la typologie des intercommunalités en France en 1999, la création des Métropoles et des Pôles métropolitains est revenue en 2010, avec la loi sur la Réforme territoriale, en recréant une strate supplémentaire.
Par ailleurs, dans les intercommunalités, suite à la création de services dédiés, notamment dans les domaines de l’aménagement et de l’économie, nous voyons apparaître des services en doublon dans les communes membres de ces intercommunalités, surtout pour les plus grandes communes et pour celles dont les élus tiennent à garder une certaine autonomie.
Donc, nous pouvons constater que « chasser le mille-feuille » revient à le voir « revenir au galop ». Ne faudrait-il donc pas au moins le rationaliser en donnant un rôle plus précis à chaque strate, quitte à continuer à tenter d’en réduire le nombre ; de ce point de vue, il est à noter que la démarche actuelle engagée sur les régions (4) ne supprime aucune strate ; elle obtient même probablement l’effet inverse, en agrandissant avec excès les entités régionales, en les éloignant des citoyens et des territoires concernés, en engageant même une recentralisation à un échelon intermédiaire.
Un agrandissement excessif des territoires des régions risque même de susciter une échelle intermédiaire entre celles-ci et l’entité d’échelle plus fine, tout comme c’est le cas dans certaines grandes intercommunalités, où le territoire se voit subdivisé de facto.
Responsabiliser à chaque niveau et s’ouvrir à l’innovation : les clefs du développement d’un territoire.
Il semble que l’essentiel soit dans les liens, les passages, les traits-d’union, les interstices. Les éléments innovants sont là, épars dans divers espaces et couches de la société, mais la structure fédératrice n’est pas toujours construite. A certaines échelles, les connexions, les synergies se font facilement. Dans d’autres bassins de vie, un défaut de structure associative, politique ou administrative d’accompagnement et de consolidation annihile les possibilités d’émergence.
Comment naissent et croissent les actions innovantes, quel contexte favorable leur permet de perdurer ? L’impulsion, mais aussi la responsabilisation et l’innovation sont des actions primordiales pour susciter les projets. Il y a dans le tissu entrepreneurial, associatif, de nombreuses ressources inconnues des autres acteurs. La mise en réseau des besoins, des offres, des perspectives de développement de chacun est une condition sine qua non. Le fonctionnement des Conseils Locaux de Développement est à ce titre un baromètre de dynamisme d’un territoire.
Est-ce que la loi Nôtre pourra contribuer à rétablir cette proximité qui est recherchée aux différents niveaux de gouvernance ? Il est évidemment trop tôt pour l’affirmer, mais les compétences acquises par les agglomérations et métropoles iront probablement dans ce sens. Néanmoins, l’inégalité de traitement des territoires, « en » et « hors » agglomération, ne risque-t-elle pas de s’accentuer ? La facilité de lecture de l’exercice de ces compétences ne risque-t-elle pas de s’estomper, avec des découpages encore un peu plus administratifs ? Enfin, le double pilotage de certains domaines comme celui de l’habitat, entre intercommunalité et communes membres ne pourrait-il pas poser le problème du lieu de la responsabilité des décisions ? L’application des quotas de logements sociaux, décidé à un niveau et sanctionné à un autre en est une illustration. Autant de questions pour lesquelles la mise en application devra probablement faire l’objet d’analyses correctives.
En guise de conclusion
Certaines agglomérations offrent une plus grande porosité aux apports extérieurs. Elles sont moins figées par rapport au possible pour leurs espaces sociaux et territoriaux. Lorsqu’une collectivité locale met en scène une ouverture maximale sur les innovations, le ton est donné pour susciter des innovations technologiques, commerciales, de recherche ou d’enseignement. Le tourisme, par exemple, est non seulement un axe de développement économique, culturel et artistique mais aussi une occasion d’apports extérieurs, fédérateurs d’un regard sur un territoire (5).
La gouvernance territoriale doit intégrer les acteurs émergents qui ont tout leur rôle dans l’élaboration d’un projet sur la co-construction sociale. Elle doit également ne pas imiter l’Etat en glissant vers un centralisme au niveau régional, glissement qui a tendance à se généraliser en France actuellement aux dépens d’un nécessaire dynamisme territorial ; et permettre avant tout une créativité effective à tous les « étages » de notre construction, que ce soit au niveau des communes, des intercommunalités et des régions ; ces dernières doivent rester à une échelle suffisamment intelligible par tous pour rester réellement efficaces.

Laurence Cormier-Topal, Bernard Lensel, Eric Raimondeau, URBANISTES DES TERRITOIRES

1) La réforme des Régions ne doit pas se tromper d’objet, Laurence Cormier, Bernard Lensel, Eric Raimondeau, BigBangTerritorial_RERU_17 décembre 2014 http://bigbangterritorial.unblog.fr
2) Vers un pacte pour les territoires « hyper-ruraux » ? Michel Tendil, mercredi 30 juillet 2014 ; http:/www.localtis.info/
3) Le Monde du 5 août : La Réforme territoriale, une urgence pour faire des économies par André Vallini.
4) La réforme territoriale de François Hollande a tout d’une chimère, Emile Picy, Mercredi 7 mai 2014 http://fr.reuters.com/article/topNews
5) Les collectivités territoriales et le tourisme : faut-il modifier la répartition des compétences ? Laurence Jégouzo, 2009

Pour en sacoir plus :

http://bigbangterritorial.unblog.fr/2015/10/09/laurence-cormier-topal-bernard-lensel-eric-raimondeau-reforme-regionale-et-proximite-du-citoyen/

http://bigbangterritorial.unblog.fr/

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