Aller de l’urbanisme à la stratégie territoriale


par Bernard LENSEL, Emeline MAUL et Eric RAIMONDEAU, Urbanistes des Territoires. Version du 16 août 2015

La soif du court terme, le tout-finance, l’individualisme instrumentalisé pour affaiblir les prises de conscience solidaires sont autant de phénomènes qui mettent en cause actuellement la place de l’aménagement et de l’urbanisme dans nos organisations. D’où la tentative actuelle de faire régresser ces domaines vers une simple discipline applicative, liée uniquement à une gestion ponctuelle du quotidien.

Ce qui gêne, ce sont les valeurs de l’aménagement et de l’urbanisme sont à l’opposé de ces groupes de pression, car elles offrent une vision solidaire et sur le long terme, inscrite dans l’intérêt général. La divergence des trajectoires est donc évidente.

Un fonctionnement à trois étages en lien permanent

Le domaine de l’urbanisme comporte trois volets qui concernent respectivement : la stratégie, l’opérationnel et la gestion. Ces trois étages s’enchaînent tout en nécessitant des aller-retour entre eux : les finalités de l’aménagement sont en amont, la planification et le mode opérationnel traduisent ces finalités en vue de la réalisation du projet et l’application de ces données opérationnelles parachèvent la démarche. Néanmoins, un retour d’expérience se révèle nécessaire afin d’informer les décideurs des données du terrain et de l’efficacité des modes opérationnels.

La planification à l’échelle de l’îlot et du quartier, très ancrée en Allemagne et en Suisse (avec respectivement les Bebauungspläne et les Plans Partiels d’Affectation), nettement plus récente en France (avec les Orientations d’Aménagement), donne une très bonne illustration de cet aller-retour entre la décision stratégique et sa mise en œuvre, avec effet retour auprès du maître d’ouvrage ; en effet, la proximité de l’un et de l’autre facilite ce processus.

Mettre le curseur entre tout rural et tout urbain

Le tout rural, mis en avant par les urbaphobes et les tenants du « retour à la terre » n’est évidemment plus de mise.

Le « tout-urbain » a lui aussi ses limites : pour mettre 80% des habitants dans les villes de façon qualitative, il y a encore un grand nombre de solutions à trouver pour des problèmes actuellement pendants : tels que la ghettoïsation, une mobilité urbaine réellement multimodale et fluide, la concentration et la pollution inhérente, la répartition équilibrée des services sur le territoire, la structuration multipolaire des tissus urbains afin de lutter enfin efficacement contre l’étalement (létal) urbain.

De plus, le fait de vider les espaces non-urbanisés de façon systématique va rapidement coûter cher, car un territoire ne peut pas longtemps être livré à lui-même sans impacter négativement les espaces environnants. Le non contrôle des activités risque d’induire nombre d’appropriations de l’espace lacunaire qui ne seraient pas souhaitées, tant végétales, qu’animales et qu’humaines.

L’objectif du tout urbain s’en trouve donc utopique et totalitaire à la fois : des pans entiers du territoire seraient voués à eux-mêmes, tandis que l’obligation serait faite à tous de « vivre en ville », sans autre alternative. Une solution d’équilibre entre urbain et non urbain, entre espaces denses et non denses est donc à trouver nécessairement.

.Adapter la profession à la recherche de cet équilibre territorial

Il y a là un défi important pour notre profession qui doit éviter de se laisser cantonner dans une gestion seule des espaces bâtis, alors que le territoire comporte globalement beaucoup plus de vides que de pleins.

Le décideur et le professionnel sont clairement appelés à prioriser les choix d’aménagement, en respectant d’une part les espaces non bâtis et d’autre part, en articulant les grappes urbaines avec le réseau de transport collectif. L’élaboration de tous les schémas directeurs, les Schémas de cohérence territoriale (ou SCoT) pour la France a pour objet de définir les règles d’implantation de nouveaux quartiers en fonction des possibilités d’accompagnement par des déplacements urbains proportionnés et par des services adaptés à l’urbanisation prévue.

Le SCoT doit également permettre de délimiter les secteurs où l’on peut construire, pour arrêter enfin avec l’étalement urbain, ce qui n’est pas si facile avec la pression du « court termisme » évoquée ci-dessus.

La territorialisation de la stratégie de développement nécessite en amont une expertise faisant ressortir les enjeux avec une hiérarchisation et un équilibrage qui prenne en compte le long terme.

La maîtrise d’ouvrage doit s’affirmer en amont

Il y a un point commun fort entre le décideur et le professionnel de l’aménagement : c’est l’affirmation d’une intervention en amont et une mise au point très nette de la relation avec la maîtrise d’œuvre à ce sujet.

La confusion n’est plus possible, car la maîtrise d’ouvrage est la seule à pouvoir définir les objectifs et à permettre aux professionnels de les traduire en termes de stratégie et de programmation.

L’indépendance de la maîtrise d’ouvrage est alors un garant de qualité pour le processus de l’aménagement, afin qu’il ne soit pas pollué par des démarches ponctuelles de conceptions d’objets bâtis et d’espaces publics. Nous devons aller du global au local et non l’inverse, en l’occurrence.

De l’urbanisme à la stratégie territoriale

Pour sortir de ce marasme par le haut, il est bon de changer de braquet, de rechercher les nouvelles pistes d’action, les domaines d’ouverture possibles voire nécessaires, afin de repositionner notre discipline aux avant-postes du service à la population, à son bien-être et à son cadre de vie.

Les nouveaux métiers ont fait l’objet d’études et d’analyses depuis une vingtaine d’années et il y a maintenant un cap à passer : de nouveaux domaines d’intervention continuent à éclore et il faut apprendre à les mettre en place, à les intégrer, sans céder aux effets de la mode en annihilant les anciens : une greffe des apports sur l’existant est la solution pour avancer de façon aussi harmonieuse que possible.

La territorialisation de la stratégie de développement nécessite au préalable une expertise faisant ressortir les enjeux thématiques et spatiaux. Ainsi, le potentiel agricole doit s’apprécier au regard des qualités agronomiques des terrains, de la vitalité des exploitations agricoles et de leur structuration sur le territoire. Les besoins économiques seront regardés dans une vision d’ensemble, à l’échelle métropolitaine et pourront faire l’objet d’une stratégie d’accueil pertinente, répondant aux besoins des bassins de vie et à ceux des agglomérations. Quant à la stratégie habitat, elle doit coller au plus près des objectifs communaux et intercommunaux de façon à dimensionner la capacité d’accueil et sa typologie (accession privée, accession sociale, logement locatif social, habitat senior, hébergement spécifique).

Quand les collectivités sont autorités organisatrices des transports, elles peuvent déployer le développement sur leur réseau en évaluant au préalable les capacités du réseau à accueillir le futur développement. Le croisement des capacités peut permettre une aide à la décision beaucoup plus en réponse avec les contextes locaux.

Le travail d’assemblage des politiques publiques et de déclinaison territoriale est essentiel pour garantir la cohérence et une gouvernance démocratique. Il requiert une ingénierie spécifique, capable de décliner les visions stratégiques en prenant en considération la structuration tant urbaine que rurale.

L’urbanisme ne gardera donc du sens que s’il s’investit du domaine de la stratégie territoriale, en sachant manier avec art des curseurs de la méthodologie, des thématiques et de l’applicatif, sans se laisser enfermer dans un seul de ces domaines.

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