La simplification des normes et des règlements dans le champ de l’urbanisme


Par Eric raimondeau Urbaniste OPQU

Différents articles de presse se sont faits l’écho ces dernieres semaines de la volonté gouvernementale d’engager les démarches pour aboutir à de nouvelles mesures visant à simplifier les démarches administratives des citoyens dans leur vie quotidienne. L’urbanisme sera bien sur concerné. Des mesures ont déjà été prises par un certain nombre de lois récentes (Loi ALUR) pour simplifier un certain nombre de choses et de procédures comme par exemple en matière de permis de construire ou pour le contenu des documents d’urbanisme.

UNE DEMARCHE DE SIMPLIFICATION QUI S’INSCRIT DANS UNE ETAPE D’UN  PROCESSUS ANCIEN

Les recherches en simplification d’urbanisme ne sont pas nouvelles. C’est en 1954 qu’est créé le code l’urbanisme et de l’habitation. En 1955 est arrivé le règlement national d’urbanisme et le règlement national de construction. En 1973 s’opère séparation entre le code l’urbanisme et le code la construction. Le code l’urbanisme n’est alors d’un modeste livret. Les lois de décentralisation de 1982 et 1983 mais aussi celle de juillet 1985 vont l’épaissir considérablement

Le gouvernement s’inquiète alors de cette situation et demande un rapport au conseil d’état qui édite en 1992 un rapport. Son titre L’Urbanisme pour un droit plus efficace et son contenu comportant des recommandations constitue une étape pour un essai de clarification. Malgré les conseils promulgués, l’ardeur des gouvernements et  des législatures qui suivirent, ont continué dans les années 90 à voter des textes.

A tel point qu’en 2000 le Sénat a à son tour édite un rapport sur la nécessaire simplification du code de l’urbanisme. Malgré tout l’évolution législative n’a pas cessé et s’est poursuivie jusqu’à la pléthore de texte de ces dernières années.

Les documents de planification et leurs réglementations, mais aussi les outils et procédures d’aménagement et leur mode de financement ont poursuivi leurs évolutions au risque d’apporter de la confusion dans leur mise en œuvre et leur interprétation par les praticiens du droit de l’urbanisme. On parle alors d’instabilité du droit de l’urbanisme.

UN EMPILEMENT NORMATIF EN CONSTANTE AUGMENTATION DANS LE CHAMP DE L’AMÉNAGEMENT URBAIN :

Si l’on prend comme point de départ la loi SRU de 2000, on constate que depuis cette loi, devenue emblématique désormais,  il y a eu un empilement phénoménal de textes législatifs qui frôle l’indigestion. Chaque année amène sans arrêt son lot de nouveautés, et ce sans discontinuer.  Outre la loi ALUR de 2014, on l’a vue encore  dernièrement avec deux décrets publiés fin décembre[1] pour moderniser le PLU suivis d’un autre 6 janvier 2016 sur les autorisations du droit des sols.[2]

Mais quand y aura-t-il donc une stabilisation du droit de l’urbanisme ? Celle-ci s’avère plus que jamais nécessaire. Il faut bien admettre qu’il devient en effet  difficile de suivre toutes ces évolutions et de se mettre à niveau. Même les professionnels du droit et les spécialistes de l’aménagement le reconnaissent.

Cette inflation normative et législative, par un cumul de dispositions diverses  rend de plus en plus complexe l’interprétation du droit lors des phases d’études pour élaborer et mettre en œuvre des projets. Il en est de même par exemple pour l’instruction des autorisations du droit  des sols car la tache des instructeurs s’est considérablement complexifiée au fil des années.

A l’heure, ou l’on demande aux collectivités de produire plus de logements,  leur dynamisme est entravé par des règles et des contraintes architecturales, urbanistiques, paysagères et environnementales de toutes sortes qui alourdissent les procédures, multiplient les contentieux et  ne font qu’allonger les durées des procédures d’études.

DES TEXTES DONT LA MISE EN EN ŒUVRE N’EST PAS PRÉPARÉE

Trop souvent les textes sont produits sans anticiper les difficultés de  leur mise en œuvre à l’échelon territorial local. Une réflexion doit être impérativement engagée  pour anticiper des évolutions et adaptations nécessaires mais complexes dans leurs conséquences que génère l’application de la loi

Ce fut le cas ces dernières années avec une réforme profonde du droit de l’urbanisme en rendant immédiatement applicables de nouvelles dispositions, Ainsi en fut-il de la Loi ALUR.

Elle  a ainsi révolutionné le calcul des droits à construire ce qui a eu un impact négatif certain, sur des secteurs sensibles en franges Ville/Nature  car dans ces endroits les droits à construire étaient limités pour maîtriser l’urbanisation au regard des problématiques de nature, paysage, de risques mais aussi d’équipement des secteurs concernés.

Une telle pratique n’a eu aucune efficacité pédagogique auprès des élus qui se sont retrouvés totalement démunis, face à l’appétit des promoteurs !

Aucun travail amont n’a été entrepris avec les élus et leurs services pour anticiper les conséquences d’une telle mise en application immédiate.

Les petites communes n’ont pas été les seules concernées, puisque même dans les grandes villes, le temps de réaction pour réadapter la règle au contexte et formes urbaines à préserver a été long. Le résultat a forcément été limité, puisque la loi ALUR est venue bouleverser l’équilibre du projet, en permettant la densification dans ces secteurs, au mépris complet de toutes les études faites pour établir les bases du PLU et de son PADD.

Un autre exemple sur la difficile articulation entre textes de loi et législations différentes, au regard des nombreuses démarches entreprises en France se retrouve dans l’élaboration des plans de prévention des risques naturels, en particulier les PPRI.

En présence d’un document d’urbanisme comprenant déjà des dispositions réglementaires relatives à l’inondation, l’approbation d’un PPR (servitude d’utilité publique) va laisser subsister dans un même document deux types de dispositions au titre du PLU et au titre du PPR.

Légalement le PPR s’impose mais en cas d’incohérence entre les dispositions du PLU et celles du PPR, l’application devient complexe.

Il faut alors modifier le PLU pour supprimer les dispositions déjà inscrites dans le règlement, ce qui nécessite une procédure spécifique.

Rien n’est prévu aujourd’hui pour permettre lors de l’enquête publique relative à l’élaboration du PPRN de mettre le PLU en compatibilité avec les nouvelles dispositions.

Là aussi une évolution sur ce point serait nécessaire pour éviter de multiplier les procédures et permettre de rendre cohérente et claire l’application d’un PLU dans son articulation entre règlement et servitudes d’utilité publique.

DES CONTRAINTES DE TOUTES SORTES PÉNALISANTES POUR LES COLLECTIVITÉS

Les deux exemples que l’on vient de citer montre qu’il faut du courage  mais aussi  beaucoup de patience pour suivre une procédure. Toutes ces législations, dans toutes les thématiques d’un projet, ne font qu’allonger et retarder l’aboutissement des études, Elles peuvent même avoir un impact sur le projet lui même compte tenu des surcoûts que tout cela génére.

Nous pourrions évoquer ainsi la gestion des eaux usées ou celle des eaux pluviales et bien d’autres mais la problématique des zones humides constituent l’un des thèmes révélateur en matière de contraintes environnementales très fortes.

Tout d’abord dans ce domaine, il conviendrait quand on parle de zones humides de différencier les zones humides naturelles et les zones humides artificielles,

Les zones humides naturelles n’amenant aucun doute car elles peuvent constituées de zones marécageuses, de zones de rétention d’eau de ruissellement, de cours d’eaux etc etc, Et au titre de la biodiversité, elles méritent une attention particulière pour la préservation et la protection du milieu naturel.

Quant au zones humides artificielles, elles sont créées par la main de l’homme très souvent dans ce qui constituent soit des réserves foncières créées et gérées par les collectivités, soient des friches agricoles qui a un certain moment d’ailleurs peuvent devenir des zones d’urbanisation futures. Toutes ces superficies se retrouvent sans entretien régulier. La nature reprend le dessus. Les chutes de bois, le stockage des feuilles mortes, année par année, les herbes folles obstruent les fossés. Le sol petit à petit s’imperméabilise, retrouve une capacité de stockage artificiel et génère de nouveau alors des zones humides artificielles.

Evidemment, pour une opération d’aménagement, une zone humide peut aussi être un atout pour aménager des zones vertes constituant des espaces de respiration dans un tissu urbain en devenir ou des espaces de gestion permettant la rétention des eaux pluviales et favorisant la biodiversité.

La médaille a cependant son revers car les dispositions de compensation pour permettre l’urbanisation des zones humides se révèlent très lourd et coûteux,

En effet, mettre en œuvre le dispositif Éviter Réduire Compenser (ERC) nécessite pour la collectivité de disposer de terrains susceptibles de répondre à cet exigence ou d’en acquérir. Ce qui peut pénaliser le bilan budgétaire d’une opération.

Mais comment expliquer que par l’application stricte des dispositions législatives environnementale certaines opérations d’aménagement voient leur superficie constructible réduite de 30 voir 50 %

Il est clair que, lorsque l’on voir toutes les contraintes qui s’appliquent dans notre droit de l’urbanisme et de  l’environnement  d’aujourd’hui, des aménagements des siècles passées n’aurait pas pu voir le jour. Je pense par exemple au canal du midi ou au marais poitevin qui a été canalisé et aménagé par les moines du moyen âge.

Par ailleurs il y a encore trop de procédures ou la présence de l’Etat est forte dans son rôle de contrôle.

DES ACTEURS DE PLUS EN PLUS NOMBREUX  DANS LE SUIVI DES DOSSIERS :

Il est frappant de constater qu’au fur et à mesure que la complexité s’instaure dans les dossiers, le nombre des acteurs présents dans les procédures se diversifie et est en constante augmentation.

Il est des procédures ou l’étude des dossiers devrait être confiée aux collectivités qui ont de plus  en plus l’ingénierie et l’expertise, qu’elle soit technique ou administrative, nécessaire pour le faire, D’autant que ce sont les collectivités qui définissent leur stratégie de développement sur le moyen et long terme, Même si cela doit bien sur se faire dans le respect des orientations supra communale voulue par l’Etat ou d’autres collectivités,

Ainsi, pourquoi les dossiers loi sur l’eau (pour ne prendre que cet exemple)  ne sont-ils pas instruits par les intercommunalités qui disposent de compétences fortes en matière d’aménagement. Idem pour les DUP nécessaires aux acquisitions dans les périmètres de zones à aménager.

Un transfert vers les collectivités permettrait certainement là aussi de réduire les délais d’étude de façon conséquente,

D’autant que, et on le sait, l’Etat n’a pas (plus) les moyens de financer du personnel, Qu’il poursuive le transfert des compétences vers les collectivités pour amplifier la décentralisation.

La collaboration avec les services de l’Etat pourrait sans doute être améliorée pour faire mieux remonter les questionnements et interrogations des collectivités territoriales et de leurs agents.

Ainsi lors de l’élaboration des grands projets de loi, des groupes de travail se constituent au niveau national dans des « cercles avertis » auxquels ne participent pas complètement le niveau local.

On pourrait envisager un niveau d’échanges plus local en relation avec les DDTM notamment, pour faire remonter les problématiques rencontrées et travailler sur des propositions concrètes d’amélioration.

L’urbanisme est déjà un domaine complexe par la multiplication des textes qui ajoutent toujours aux précédents, mais la multiplicité des sources du droit dans ce domaine est encore plus pénalisante.

DES AMELIORATIONS ENCOURAGEANTES DANS UNE NOUVELLE APPROCHE URBAINE

 Le décret du 28 décembre 2015 qui réforme le code de l’urbanisme (et qui prolonge ce qui a été fait par la loi ALUR : disparition du COS et de la taille minimale des parcelles, déplacement, stationnement etc.etc.) semble apporter de réelles avancées dans le champ de l’urbanisme prévisionnel en réformant les dispositions relatives à l’élaboration des PLU qui doivent favoriser un urbanisme de projet.

L’analyse des OAP et de l’adaptation des règles dans ces mêmes OAP paraît assez séduisant sur le papier. Les dispositions semblent de nature à favoriser et encourager l’audace dans la mise en œuvre urbanistique, architecturale et paysagère des projets urbains, (A condition que les architectes ne deviennent pas les seuls maîtres d’œuvre des ces aménagements comme le prévoit la loi en cours de discussion et portée par la ministre de la culture) Les urbanistes doivent avoir toute leur place dans la définition philosophique d’un projet.

Reste aussi aux collectivités de s’approprier ces nouvelles dispositions et de les mettre en œuvre en utilisant toutes leurs potentialités pour libérer les audaces créatives de tous les acteurs de l’aménagement.

L’état d’esprit des collectivités n’est pas basé sur la confiance vis-à-vis des acteurs de l’aménagement. Beaucoup de collectivités aiment bien maîtriser et contrôler ce qui se passe sur leur territoire. C’est ce qui explique en partie, durant ces dernières décennies, le grand nombre de Zones d’Aménagement Concerté créées sur le territoire national.

Or, si cet outil est pratique et efficace pour les opérations d’envergure et stratégique, il peut s’avérer lourd dans son mode de fonctionnement notamment en raison du nombre d’année au cours duquel s’étire de telles opérations. Pour la production de logements dont nous avons tant besoin notamment dans le domaine social des procédures de type permis d’aménagement avec une concertation préalable permettrait de gagner du temps. Pour le financement des équipements d’accompagnement des dispositifs, de type Taxe d’aménagement sectorisé ou Projet Urbain Partenarial, s’avèrent tout à fait adaptés.

Pour l’instant il est difficile de dire si ces nouvelles dispositions auront un impact positif dans le sens où leur approbation est trop récente et où il va falloir comme précisé ci-dessus les expérimenter.

L’articulation entre règle et OAP est très intéressante et séduisante même au regard de la conception et de la mise en œuvre des projets, mais encore faut-il que les personnes qui instruisent les autorisations de construire aient la formation suffisante pour discuter à ce niveau et faire valoir le point de vue de la collectivité. Ne risque-t-on pas d’aggraver les contentieux au regard de refus de permis conservatoires qui résulteraient d’un échec de négociation entre l’opérateur et la collectivité?

Quelle force auront les OAP au regard du principe de compatibilité avec les Autorisations de Construire.

Au regard de ce que l’on a écrit ci-dessus, la simplification du droit de l’urbanisme ne doit pas rester un simple vœu. Une simplification réelle est attendue des professionnels de l’aménagement. La création de logements est une nécessité notamment pour le droit au logement des plus défavorisés.

Les parlementaires de l’assemblée nationale et du Sénat ont constitué des groupes de travail pour trouver des pistes pour définir de mesures qui amélioreront et simplifieront le droit de l’urbanisme. Les associations professionnelles de fonctionnaires territoriaux parmi lesquelles figurent Urbanistes des territoires et l’Association des Ingénieurs Territoriaux ont été rencontrés le 18 févrie 2016. Souhaitons que les retours et témoignages d’expérience qui seront auditionnés permettent aux parlementaire de se faire une idée de l’urgence qu’il y a à réformer le code de l’urbanisme.

Article de réflexion rédigé avec la participation de Bernard Lensel, Rémy Petiot, Anne Garoux, Isabelle Foubert membres de l’association Urbanistes des territoires. Merci à eux .

Février2016

[1] Décret n°2015-1783 du 28 décembre 2015 relatif à la partie règlementaire du livre1er du code de l’urbanisme et à la modernisation du contenu du plan local d’urbanisme

[2] Décret N°2016-6 du 5 janvier 2016 relatif à la durée de validité des autorisations d’urbanisme et portant diverses dispositions relatives à l’application du droit des sols et à la fiscalité associée

A propos urbanismeamenagementfiscalite

Ingénieur Principal dans la fonction publique territoriale. Urbaniste qualifié OPQU. Vice président de l'association Urbanistes des Territoires. Membre du conseil d'administration du Conseil Français des Urbanistes (CFDU) Consultant pour le Centre National de la Fonction Publique Territoriale (CNFPT)
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