Projet Urbain Partenarial

Le Projet Urbain Partenarial (PUP)

Eric RAIMONDEAU Urbaniste Qualifié OPQU, intervenant CNFPT, Consultant . Article paru dans la revue Technicité N° 183 du 8 février 2010.

L’article 43 de la loi de Mobilisation pour le Logement et la Lutte contre l’Exclusion, (MOLLE) désignée aussi loi Boutin du nom de la ministre du logement lors de la publication de la loi le 25 mars 2009, a institué le PUP, pour financer des équipements publics à réaliser lors d’une opération d‘aménagement.

D’application immédiate, ses dispositions sont insérées aux articles L 332-11-3 et L 332-11-4 du code de l’urbanisme.

Les conditions d’application de ce nouvel article :

Depuis la loi d’Orientation Foncière de 1967, et l’institution la Taxe Locale d’Equipement (TLE) , aux lois Aménagement de 1985 qui créent le Programme d’Aménagement d’Ensemble (PAE), la collectivité prescrivait la mise en place de la fiscalité de l’urbanisme de manière unilatérale puis l’imposait aux aménageurs et constructeurs. Seules ces catégories d’acteurs de l’aménagement se trouvaient en face de la collectivité.

Les nouveaux articles définissent un cadre qui fait évoluer le mode de gouvernance qui guide la mise en place d’un financement d’équipements publics.

« Dans les zones urbaines et les zones à urbaniser délimitées par les Plans Locaux d’Urbanisme ou les documents d’urbanisme en tenant lieu lorsqu’une ou plusieurs opérations d’aménagement ou de construction nécessitent la réalisation d’équipements autres que les équipements propres mentionnés à l’article L 332-15,, le ou les propriétaires de terrains, le ou les aménageurs et le ou les constructeurs peuvent conclure avec la commune ou l’EPCI compétent en matière de Plan Local d’urbanisme ou le représentant de l’Etat (….) une convention de projet urbain partenarial prévoyant la prise en charge financière de tout ou partie de ces équipements »

A la lecture de cet article, il est tout d’abord surprenant d’un premier abord de pouvoir conclure un PUP dans des zones urbaines alors qu’en général ces zones sont suffisamment équipés. Elles ont été généralement classées comme telles dans le respect de l’article R 123-5 qui stipule que « peuvent être classés en zone urbaine les secteurs déjà urbanisés et les secteurs ou les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter.

De même, la notion d’opération d’aménagement ou de construction n’est pas clairement définie par le texte.

Que sous entend cette locution d’opérations d’aménagement? Peut il s’agir de la simple construction d’une maison ou de quelques maisons au nombre réduit ou d’une opération de plus vaste envergure ? La dénomination Projet Urbain semble sous entendre un lien avec une opération d’envergure.

Ce nouvel article intègre désormais une nouvelle catégorie d’acteurs au travers des propriétaires de terrains. Nous y reviendrons plus loin dans cet article mais l’intérêt de ce dispositif est de savoir sur pourra lutter contre la rétention foncière.

« Cette convention ne peut mettre à la charge des propriétaires fonciers, des aménageurs ou constructeurs que le coût des équipements publics à réaliser pour répondre aux besoins des futurs habitants ou usagers des constructions à édifier dans le périmètre fixé par la convention ou, lorsque la capacité des équipements programmés excède des besoins la fraction du coût proportionnelle à ceux –ci »

La convention fixe les délais de paiement. La participation peut être acquittée sous forme de contribution financière ou d’apports de terrains bâtis ou non bâtis.

C’est donc un véritable nouveau mode de financement qui est institué par cet article de loi. Une nouvelle contribution d’urbanisme est donc mise en place. Ce n’est ni une redevance ni une taxe et qui de fait est déjà dénommé participations.

Ce qui est novateur c’est qu’Une nouvelle catégorie d’acteur apparait pleinement prise en compte celle des propriétaires de terrain. Jusqu’à présent seuls étaient concernés les constructeurs et les aménageurs

Mais Comment ce nouveau mode va-t-il trouver une place parmi tous les dispositifs existants parmi le code de l’urbanisme. Quels sont les caractéristiques qui pourraient le mettre en exergue par rapport aux autres dispositifs ?

Dans le PAE, le préfinancement des travaux n’est pas possible. La commune avance des fonds pour les commencer sans savoir à quelle échéance elle recouvrera la totalité des recettes ni qu’elle en sera le montant final. Le calcul de la participation est assis sur une quotité de SHON qui peut dans le temps s’avérer aléatoire surtout si l’aménageur s’avère défaillant.

Au cours des débats parlementaires, le législateur a décidé de maintenir ce dispositif dont le champ d’application diffère de celui du PUP. En effet de l’application du L 332-9 il ressort que le PAE peut aussi être mis en œuvre dans les communes sans PLU ou c’est le Règlement National d’Urbanisme (RNU) qui s’applique.

Une évolution notable s’est produite avec La Participation pour Voirie et Réseaux (PVR) issue des lois Solidarité et Renouvellement Urbain de 2000 et Urbanisme et Habitat de 2003.

En effet, La PVR est certes exigible lors de la construction mais, comme le permet l’article L 332-11-2 ? « … les propriétaires peuvent conclure avec la commune une convention par laquelle ils offrent de verser la participation avant la délivrance d’une autorisation de construire »

En réalité, cette convention est rarement mise en œuvre. Les propriétaires souhaitent vendre leurs terrains rapidement, au prix le plus fort, et laisser à leurs acquéreurs la charge du suivi des travaux de viabilisation en lien avec les services techniques des villes.

Reste qu’après avoir signé le compromis de vente du terrain et obtenu l’arrêté de permis de construire, nombre d’acquéreurs se désistent car cette participation renchérit considérablement le prix du foncier et par voie de conséquence le coût global de leur opération immobilier.

Et le propriétaire initial se retrouvent avec son terrain pour lequel il ne trouve pas preneur car bien souvent il refuse de diminuer de prix de vente au m² tout ou partie du montant de la participation.

La souplesse d’un nouveau cadre contractuel :

Le PUP ouvre une première porte vers une négociation contractuelle de l’aménagement entre une collectivité compétente en matière de Plan Local d’urbanisme (PLU) et les aménageurs ou constructeurs et/ou les propriétaires fonciers qui prendront en charge tout ou partie «des équipements publics à réaliser pour répondre aux besoins des futurs habitants »

Le contenu de la convention comprendra entre autres :

1)    Le périmètre, s’il y en a un, couvert par la convention

2)    Les équipements d’infrastructure et de superstructure à réaliser et leur coût.

3)    Le niveau du montant de la prise en charge financière par le(s) contractant(s) de la convention

4)    La forme de la participation : financière ou en apport de terrains bâtis ou non

5)    Le faite générateur et les échéances de paiement des participations

6)    Le délai d’exclusion de la TLE des constructions à édifier à l’intérieur du périmètre sans pouvoir excéder 10 ans.

La collectivité pourra y intégrer d’autres éléments comme par exemple celui d’obtenir des garanties financières en cas de défaillance du contractant.

En revanche, la participation ne pourra pas se faire sous forme de travaux puisque dans ce domaine le droit européen impose une mise en concurrence.

Dans le PUP, les équipements ne sont pas réalisés par l’aménageur ou le constructeur mais par la collectivité. Il n’y a donc pas de transfert de la maîtrise d’ouvrage.

La collectivité connaît donc par avance l’acteur qui lui assurera des ressources financières affectées budgétairement aux équipements à réaliser. Le calendrier de versement lui permettra de commencer les travaux après avoir reçu une première avance financière.

Des gardes fous juridiques :

Une des craintes liée à la mise en œuvre de ce dispositif réside dans lez exigences déraisonnables que pourraient tenir certaines collectivités à l’égard des cocontractants. En cas de refus de prendre en charge un montant plus élevé qu’il ne le devrait, la collectivité pourrait argumenter en se prévalant d’un refus de permis de construire à venir. Mais des gardes fous juridiques existent.

D’abord le lien direct qui doit exister entre la participation reçue par la collectivité et les équipements publics à réaliser.

Ensuite le lien de proportionnalité par lequel on ne peut exiger de financer que les équipements publics répondant au besoin de habitants.

Mais aussi le principe de non cumul qui fait qu’un équipement public financé par un PUP ne pourra donner lieu à une autre participation spécifique.

Enfin dernière précaution pour éviter tout dérapage, le droit à répétition de l’indu par lequel « les taxes et contributions de toutes nature qui sont illégalement obtenues ou imposées sont réputées sans cause ». (voir encadré)

Financement de l’urbanisme négocié :

En matière de fiscalité de l’urbanisme, il n’y a pas de dispositifs idoines. Le mieux adapté sera déterminé à l’issue d’une démarche projet faite d’études de faisabilité techniques et économiques à l’aune d’éléments tenant compte de la spécificité du projet et des acteurs qui y participent.

Ce dispositif vise aussi à diminuer la rétention foncière des propriétaires privées Il se veut incitatif à leur égard. Les collectivités devront donc évoluer pour apprendre à travailler en association directe avec eux dans la mise en oeuvre d’un aménagement urbain négocié. De leur coté, ils devront accepter les orientations politiques d’aménagement sur le secteur, dont ils sont propriétaires, pour qu’il soit ouvert à l’urbanisation.

Conclusion :

Le PUP, qui n’est ni une opération d’aménagement, ni une procédure d’urbanisme illustre cette tendance libérale de dérégulation et de libéralisation des carcans qui pèsent sur les procédures administratives dans le champ de l’urbanisme.

Les élus devront s’emparer de cette nouvelle alternative aux participations déjà existantes. Un urbanisme négocié libérera plus de foncier pour construire plus de logements, notamment sociaux, et combler ainsi le manque cruel qui existe pour accueillir les familles les plus défavorisées.

Un prochain décret précisera les modalités de signature et de publicité de la convention.

NB : Deux exemples de conventions peuvent être mis à votre disposition. Laisser votre demande sous forme de commentaires.

Action en répétition et registres des participations

« L’action en répétition de l’indu se prescrit par cinq ans à compter du dernier versement ou de l’obtention des prestations ». Elle est ouverte tant que les participations ne sont pas inscrites sur les registres prévus à cet effet (L332-29  et R 332-41 et R 332-42) ainsi qu’aux acquéreurs successifs. Les sommes à rembourser portent intérêt au taux légal majoré de cinq points.

Compte tenu que le PUP relève de la collectivité compétente en matière de PLU, il appartiendra aux intercommunalités compétentes en la matière, d’ouvrir un registre dès l’approbation de la convention pour prévenir tout recours contentieux.

Eric RAIMONDEAU Urbaniste qualifié OPQU, Administrateur au CFDU

35 commentaires pour Projet Urbain Partenarial

  1. P.P. dit :

    Bonjour,
    Je travaille actuellement sur un projet de convention PUP pour une Commune. Aussi votre article m’a permis de mieux cerner certains aspects du PUP. Vous seriez-t-il possible de me transmettre les deux exemples de conventions que vous citez en ‘NB’ ?

    Merci par avance,
    Cordialement,
    P. P.

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  2. MEUNIER dit :

    Quel est le véritable intérêt du PUP pour un propriétaire foncier
    Plutôt que la vente de son terrain à un aménageur ?

    Merci d’avance pour votre réponse

    M.MEUNIER

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    • L’attrait du dispositif PUP réside dans le fait que sa mise en oeuvre peut être sollicitée par des propriétaires de terrains privés qui sont constructibles dans le PLU applicable .
      Cette opération privée, sous forme de permis d’aménager par exemple, qui présente un intérêt pour la commune génèrera des équipements d’insfrastructures ou de superstructures dont tout ou partie pourra être pris en charge par l’opération. Attention aux respect des principes juridiques : lien direct, proportionalité, non cumul etc.etc.

      L’intérêt du PUP réside donc dans le fait qu’il sagit d’un dispositif contractuel, souple librement négocié. Il peut permettre à la commune de toucher des recettes plus élevées qu’avec la seule TLE. De plus et contrairement aux autres dispositifs notamment PAE ou PVR,l’échelonnement des versements peut permettre à la collectivté d’envisager d’obtenir un préfinancement du début des travaux qui restent de toute façon sous maitrise d’ouvrage de la collectivité. La détemination de son montant ne repose pas sur de la SHON, ou un programme de construction.
      Le versement de la participation n’est pas comme le PAE ou la PVR, générée par le permis de construire. On peut donc penser que le nombre de contentieux sera moindre qu’avec le PAE. Le promoter paie sa participation et libre à lui dela répercuter comme il le veut sur le cout des terrains viabilisés qu’il vendra ensuite.

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  3. Hélène FLIPO dit :

    Bonjour,
    nous sommes un territoire rural de l’arrière pays boulonnais, avec un projet de béguinage sur un terrain d’un privé.
    Pourriez-vous nous faire passer vos documents type afin de voir mieux si le PUP peut convenir à notre situation ?
    Vous en remerciant par avance et restant à votre disposition si vous souhaitiez plus de précisions.
    Avec mes sincères salutations

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  4. AP dit :

    Bonjour,
    Nous souhaitons signer un compromis de vente avec des propriétaires de terrains qui ont signé une convention de participation à un PUP dont le début des travaux est prévu en mai prochain.
    Pouvons-nous demander à la Mairie un différé de recouvrement des participations programmées 1/3 début des travaux – 1/3 à 6 mois et 1/3 à la date d’achèvement (prévu fin novembre 2012). Notre notaire nous conseille de ne pas avancer de fonds avant la signature de l’acte authentique, c’est à dire après la levée des clause suspensives du compromis dont notamment l’obtention d’un permis de construire que l’on ne pourra obtenir qu’à la date d’achèvement des travaux du PUP.
    Nous proposons un paiement unique de la participation (montant environ 400 KE) dans les 30 jours après réception de la date d’achèvement du PUP. La Mairie a obtenu un prêt relais pour l’ensemble des travaux (1.300 KE). Merci de nous faire part de vos sugestions ou solutions

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    • Le PUP a été signé avec des propriétaires privés. Il s’impose à vous.
      Une rénégociation avec la mairie comme nouvel intervenant dans le dispositifs générera un avenant à la convention et donc une novelle délibération.
      1/3 au début des travaux permet à la commune de les préfinancer.
      Pour les fonds : de toute façon la mairie ne commencera lestravaux que lorsqu’elle vous aura accordé votre permis.
      1) il vous faut obtenir votre permis
      2) signer votre acte
      3) verser le premier versement

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    • PFAADT ARMAND dit :

      Bonjour,
      Voici la suite de l’évolution du projet relaté le 29 Nov. 2011.
      Nous avons signé le compromis comme prévu avec la condition de reprise de la convention PUP signée initialement par les propriétaires.
      La convention du PUP prévoyait la fin des travaux en juillet 2012 ? Notre compromis devait être réitéré la fin 2013. Le projet définitif du PLU (alors en cours) vient tout juste d’être validé par le Préfet et le conseil municipal.
      La Mairie nous fait savoir qu’elle doit réduire son budget.
      Questions:
      – peut-elle annuler le PUP?
      – peut-elle faire un PUP par tranches (accès – aménagement provisoire de la zone à urbaniser)? Incidence sur les appels de fonds ?
      – Peut-elle délivrer un permis de construire dans l’attente d’une solution d’aménagement (PUP ou autre)
      – La DDTM nous a collé 2 bassins de rétention d’eau, comment négocier au mieux avec la Mairie cette perte foncière?
      D’avance Merci beaucoup pour vos appréciables conseils
      AP

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      • PFAADT ARMAND dit :

        Pouvez-vous nous donner quelques éléments de réponse car nous avons une réunion avec le Maire après les élections municipales?
        D’avance merci de votre dévouement et compréhension

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  5. CHAUVIN Martine dit :

    Responsable du développement économique de la Communauté de communes de l’Ile d’Oléron je souhaiterais recevoir un modèle de convention de PUB.

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  6. Schwob M dit :

    Actuellement étudiante en Urbanisme et Aménagement du Territoire, j’effectue un devoir scolaire sur le Projet Urbain Partenarial.
    Dans ce cadre, serait-il possible de recevoir les modèles de convention dont vous faites part dans votre article?
    Serait-il également possible de vous poser des questions plus poussées sur le PUP pour en connaître un peu plus sur le sujet?
    Meilleures salutations.

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  7. Meunier dit :

    Votre article est tres intéressant ! Merci d’avance pour l’envoi d’un modèle de convention PUP. Salutations distinguées . MM

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  8. Bonjour,
    1/ Nous devons signer un PUP, et on nous demande de payer 30 000 euros sur 46696 euros pour la réfection d’une route;
    15 maisons sortent actuellement sur cette route, et 4 sortiront en plus, donc 1/5,
    donc 19 ou 20 maisons au total profiteront de la renovation de la route.
    le calcul est-il équitable?
    Nous ne devrions pas plutôt payer 9300 euros, 1/5eme de la somme totale?
    2/ Si je refuse de signer ce PUP car je désire avoir le seul terrain déjà construit, les autres co-signataires le signeront sans moi et on détachera le terrain me revenant, ou ça bloque tout??

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  9. Bonjour,
    Nous devons signer un PUP en indivision.Il faut 46696 euros au total pour la réparation de la route, et nous devons payer 30 000 euros… 15 maisons sortent actuellement cette route, et nos 4 maisons sortiront en plus, donc 1/5, au total 19 ou 20 maisons profiteront de la renovation de la route.
    Le calcul est-il équitable ou faudrait il mieux payer seulement 9300 euros, 1/5eme de la somme totale?
    Si je refuse de payer ce PUP, en demandant de réduire le périmètre projeté du PUP pour exclure le terrain concerné du projet d’aménagement,
    je bloque tout ou pas?
    Merci pour votre réponse, c’est vraiment difficile ce contrat…
    Cordialement,

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    • La mise en place d’une convention PUP est le fruit d’une négogciation contractuelle entre les différenste spartie.

      Donc tout ce que vous évoquez dans vos propos doit être énoncé dans les discussions que vous avez avec les différenst cosignataires de cette convention. Au risque bien sur de faire échouer les conclusions.

      A vous de vous montrez raisonnable dans vos exigences et convaincants dasn votre argumentaire.
      A la lecture de vos propos et sans connaître le contexte global de cette opération, le montant de la participation de chacun doit être évaluée de façon globale.

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  10. PUP dit :

    Bonjour,
    Merci pour votre article.
    Pouvez-vous m’indiquer s’il est possible de financer dans le cadre d’un PUP des travaux ne relevant pas de la compétence de la commune (extension de réseau électrique / ERDF, extension de réseaux d’eau ou d’assainissement / syndicat intercommunal, aménagement sur une route départementale / Conseil Général…) ?
    Vous remerciant par avance.
    Cordialement.

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    • GPEGO dit :

      Bonjour,
      votre question m’intéresse, notamment sur la possibilité de financer des équipements relevant de la compétence du conseil général. Avez-vous obtenu une réponse ? (peut-être par un autre canal ?).
      Merci

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    • Lio. A. dit :

      Concernant le PUP à conclure avec un Département ou une Région, c’est plutôt impossible. L’art. L.332-11-3 du C.Urb. semble fixer une liste exhaustive des personnes publiques susceptibles de signer une conv. de PUP, et les communes et EPCI compétents en mat de PLU sont listés (à l’exclusion donc des départements et régions) … ce qui est logique, vu que la contrepartie de la participation financière versée au titre du PUP par l’opérateur est censée compenser l’exonération pluriannuelle de la taxe d’aménagement dont cet opérateur doit théoriquement s’acquitter auprès de sa commune ou de l’EPCI compétent en mat. de PLU (ce qui exclut donc les départements et les régions).

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      • GPEGO dit :

        Je suis d’accord avec vous concernant la taxe d’aménagement, sachant toutefois qu’une part de la taxe d’aménagement est reversée au département. Il me semble à cet égard qu’un département peut être partie d’un PUP. Je vous avoue cependant ne jamais avoir rencontré une telle configuration.

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  11. nancy dit :

    bonjour

    peut on passer un accord cadre avant la convention de PUP? dans le but de se sécuriser

    peut on considérer le PUP comme un groupement?

    merci

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    • Pourquoi voulez vous passer un accord cadre?
      c’est la convention PUP qui cadrera les droits et obligations de la commune et de l’aménageur et des autres parties en fonction du résultat des négociations qui se seront déroulées
      Je vous rappelle qu’il y a des choses qui doivent obligatoirement apparaître dans la convention. Mais ensuite vous pouvez y rajouter ce que vous souhaitez pour officialiser les accords pris entre les différentes parties

      La convention PUP résulte d’un négociation contractuelle

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  12. sabrina dit :

    Je souhaite savoir quelles sont les modalités d’un changement de PUP une fois signé et une surtout une fois que la mairie a efféctué un prmier versement . merci .

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  13. Tessa dit :

    Bonjour,
    Le PUP peut-il s’appliquer à une zone artisanale ?
    La commune veut acquérir un terrain 11 0000m² et faire réaliser les travaux d’aménagement de cette zone en utilisant le principe du PUP.
    La zone artisanale est en zone U.
    Merci

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    • bien sur que le PUP peut servir à financer la réalisation d’une zone artisanale.
      Attention cependant le PUP est un outil de financement des aménagements et non pas un outil opérationnel d’aménagement

      dans votre cas, si la commune acquiert le terrain le PUP n’a pas d’intérêt.
      Vous percevrez la taxe d’améagemnt lors de la délivrance des permis de construire. Etudiez aussi la possibilité de percevoir une taxe d’aménagement sectorisée entre 5 et 20% pour augmenterles recettes nécessaires au financement des travaux d’aménagement

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  14. tessa dit :

    merci bien. Votre réponse me satisfait.

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  15. Moulin dit :

    Bonjour,
    Peut-on considérer la convention PUP comme un contrat public? Je souhaiterais vous poser d’autres questions qui me permettrait d’avancer. Merci d’avance pour votre réponse,
    Cordialement

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    • Pour moi il ne s’agit pas d’un contrat public comme on l’entend habituellement dans d’autres domaines de l’action municipale
      Il s’agit d’une convention librement négociée entre la ville et les aménageurs et constructeurs L332-11-3 du code urba
      Certes le Maire doit informer son conseil municipal mais il est dit nulle part que la convention doit faire l’objet d’une délibération. (A contrario, la PVR, les anciens PAE ou la TA sectorisée doivent ou devaient faire l’objet d’une délibération)

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  16. GPEGO dit :

    Bonjour,
    Dans le cadre d’une opération immobilière privé un rond point doit être créer sur une route départementale. Dans quelle mesure ce rond point relevant de la maîtrise d’ouvrage du département (non compétent en matière de PLU) peut être financé au travers d’un PUP signé entre la commune et l’opérateur privé. Un transfert de maîtrîse d’ouvrage temporaire entre le département et la commune peut il être envisagé pour la passatiioon de ce PUP l? Qel serait le fondement juridique d’une délibération du conseil général en ce sens ? Merci pour votre avis.

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  17. laure dit :

    Bonjour,
    Je me demandais à quel moment devait être signé le PUP ? Notamment peut-il être signé avant une évolution du PLU (modification/révision) rendant le projet possible ? si oui, est il possible d’intégrer une condition suspensive relative à l’évolution du PLU ? Merci d’avance pour votre réponse

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  18. HERTZOG dit :

    Bonjour
    Je suis sur le point de signer un compromis de vente d’un terrain à construire pour lequel le précédent propriétaire a signé une convention de PUP. Cette convention ne prévoit pas d’avenant mais une consignation du montant auprès du notaire le jour de la signature de l’acte authentique relatif au transfert de propriété.
    Le notaire interprète cette consignation comme un avantage indirect au vendeur de la part de l’acquéreur et m’impose des droits de mutation sur la valeur prévue initialement par la convention.
    La commune ne souhaitant pas négocier un avenant de transfert, je suis mis devant le fait accompli d’une participation augmentée des frais de mutation.
    A votre avis, est-ce normal ?
    Existe-t-il une jurisprudence en la matière ?
    Merci pour votre avis
    MH

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  19. David dit :

    Bonjour,
    J’aurais quelques questions concernant une convention de PUP contractée entre mes parents et la mairie.
    Pourrais je vous contacter en privé afin que nous en parlions?
    Cordialement

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  20. GARTNER dit :

    Bonjour,
    En cas de contentieux entre les parties cocontractantes, de quel tribunal ce contentieux relèverait-t-il ? Tribunal administratif ou tribunal de grande instance ?

    Merci par avance

    CG

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  21. Julien Immo dit :

    Hello, un sujet tout à fait bien.

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